临兰政办发〔2014〕53号

临沂市兰山区人民政府办公室

关于印发兰山区基层卫生综合改革

实施方案的通知

各镇人民政府、街道办事处，区直有关部门，临沂工业园区管委会：

《兰山区基层卫生综合改革实施方案》已经区政府同意，现印发给你们，请认真组织实施。 

临沂市兰山区人民政府办公室

2014年4月28日

兰山区基层卫生综合改革实施方案

为更好的维护公立医疗机构的公益性；充分调动基层医务人员的积极性；保障基层医疗机构发展的可持续性；切实解决群众“看病难、看病贵”的问题。根据《中共中央、国务院关于深化医药卫生体制改革的意见》(中发〔2009〕6号）、《国务院关于印发“十二五”期间深化医药卫生体制改革规划暨实施方案的通知》(国发〔2012〕11号）、《国务院办公厅关于巩固完善基本药物制度和基层运行新机制的意见》(国办发〔2013〕14号）、《山东省人民政府办公厅关于加快推进我省基层医疗卫生机构综合改革的指导意见》（鲁政办发〔2011〕36号）等有关精神，结合我区实际，特制定本实施方案。

一、指导思想

以科学发展观为指导，深入贯彻落实中央、省、市深化医药卫生体制改革精神，按照保基本、强基层、建机制的要求，遵循上下联动、内增活力、外加推力的原则，围绕政事分开、管办分开、医药分开、营利性和非营利性分开的改革要求，以破除“以药补医”机制为关键环节，以改革补偿机制和落实医院自主经营管理权为切入点，统筹推进管理体制、补偿机制、人事分配、价格机制、医保支付制度、采购机制、监管机制等综合改革，建立起维护公益性、调动积极性、保障可持续性的基层医疗机构运行新机制。

二、基本原则

（一）坚持政府主导,稳妥有序推进。强化政府职责,完善财政保障机制,进一步体现基层医疗卫生机构的公益性质。突出重点,积极稳妥推进改革。

（二）坚持综合改革,创新体制机制。推进管理体制、人事制度、收入分配制度、财政补偿、药物制度和保障制度的综合改革,调动医务人员积极性,建立充满活力的长效机制。

（三）坚持绩效考核,提升服务效益。坚持公平、公正、公开,建立健全以基本医疗和公共卫生服务为重点的绩效考核制度,促进运行机制和服务模式的转变。

（四）坚持群众受益,体现以人为本。不断提高基本医疗服务能力,落实公共卫生服务任务,健全国家基本药物制度,确保人民群众得到更多的实惠。

三、总体目标

到2016年底前，全区14处政府举办基层医疗卫生服务机构，其中9处乡镇卫生院、5处城市社区卫生服务中心，全面落实基层医改政策，初步建立基层医疗卫生机构公益性管理体制和高效规范的运行机制，基本公共卫生服务和基本医疗服务能力明显增强，公平性和可及性显著提高，城乡居民医药费用负担有效减轻。

四、主要任务

（一）推进管理体制改革。一是建立和完善法人治理结构。推进政事分开、管办分开。合理界定政府和基层医疗卫生机构在资产、人事、财务等方面的责权关系，建立决策、执行、监督相互分工、相互制衡的权力运行机制，落实基层医疗机构独立法人地位和自主经营管理权。区卫生局工作人员不得兼任基层医疗机构领导职务。明确基层医疗卫生机构举办主体，探索建立以理事会为主要形式的决策监督机构。基层医疗卫生机构的办医主体或理事会负责本单位的发展规划、财务预决算、重大业务、章程拟订和修订等决策事项，院长选聘与薪酬制订，其他按规定负责的人事管理等方面的职责，并监督医院运行。院长采取聘任制和任期制，由区卫生局按照公开、平等、竞争、择优的原则，采取公开招聘或竞争上岗等方式，择优聘任，实行任期目标责任制，每届任期一般为3年，可按规定程序连续聘任。院长负责医院日常运行管理，建立院长负责制，实行院长任期目标责任考核制度，完善院长收入分配激励和约束机制。二是优化内部运行管理。健全基层医疗机构内部决策执行机制。探索建立医疗和行政相互分工协作的运行管理机制。建立以成本和质量控制为中心的管理模式。严格执行财务会计制度，探索实行总会计师制，建立健全内部控制制度，实施内部和外部审计。三是完善绩效考核。建立以公益性质和运行效率为核心的绩效考核体系，制定具体绩效考核指标，建立严格的考核制度。由政府办医主体或理事会与院长签署绩效管理合同。把控制医疗费用、提高医疗质量和服务效率，以及社会满意度等作为主要量化考核指标。考核结果与院长任免、奖惩和医疗机构财政补助、医院总体工资水平等挂钩。

（二）推进政府补偿机制改革。改革“以药补医”机制，将基层医疗机构补偿由服务收费、药品加成收入和政府补助三个渠道改为服务收费和政府补助两个渠道。医疗机构由此减少的合理收入，可通过调整医疗技术服务价格和增加政府投入等途径予以补偿。提高诊疗费、手术费、护理费收费标准，体现医疗技术服务合理成本和医务人员技术劳务价值。一是调整医疗服务价格。按照总量控制、结构调整的原则，降低药品和高值医用耗材价格，降低大型医用设备检查、治疗价格，政府出资购置的大型医用设备按不含设备折旧的合理成本制订检查治疗价格，严禁医院贷款或集资购买大型医用设备。合理提高中医和体现医务人员技术劳务价值的诊疗、护理、手术等项目价格，使医疗机构通过提供优质服务获得合理补偿。价格调整要与医保支付政策衔接。改革医疗服务以项目为主的定价方式，积极开展按病种收费试点，病种数量不少于30个。二是落实和完善政府投入政策。全面落实对基层医疗机构基本建设及大型设备购置、重点学科发展、人才培养、符合国家规定的离退休人员费用、政策性亏损补贴、承担公共卫生任务和紧急救治、支边、支农等公共服务的政府投入政策。区政府对所办医疗机构履行出资责任，禁止医疗机构举债建设。

（三）推进基本公共卫生服务经费管理改革。不断增加对国家基本公共卫生服务资金投入，为基本公共卫生工作提供必要的人、财、物，保障工作正常、有序开展。严格按照要求支出公共卫生专项经费，明确不能支出的公共卫生服务经费项目，坚决不能支出，确保公共卫生服务经费切实用到公共卫生工作上来。全区各镇卫生院、社区卫生服务中心、村卫生室（站）获得的资金补助与绩效考核成绩相挂钩，做到及时拨付。公卫人员绩效工资和补助支出严格按照工作量来核定，必须附带工作量完成情况统计表。将村卫生室公共卫生补助资金纳入一体化财务管理，专项收支，凭证随一体化财务及时装订存档。合理核定村卫生室承担的工作量，不少于基本公共卫生服务总量的40%，在严格考核的基础上乡镇总体拨付比例要达到40%。村卫生室（站）拨款账目要清晰，耗材、人员工资、绩效工作必须列支体现。定期组织会计人员业务培训，明确资金管理要求，合理支出项目，统一项目年度专项备查簿、资金分配表、下拨资金拨款单、收款收据、业务工作量统计表等相关财务表格格式。
　　（四）推进医疗保障服务改革。加大医疗保险向基层倾斜的力度，要将符合条件的基层医疗卫生机构纳入各项医疗保障基金的定点医疗机构；推进医保门诊统筹实施范围，提高医保基金对基层医疗卫生机构支付比例；适当拉大基层医疗卫生机构与县级以上公立医院报销比例差距，积极引导参保人员优先利用基层医疗资源，真正做到“分级诊疗”，实现90%的常见病、多发病能够在基层医疗机构诊疗，优化医疗资源，提高医疗资源使用率，彻底解决群众“看病难、看病贵、因病致贫、因病返贫”问题。

（五）推进绩效工资和考核改革。根据乡镇卫生院、社区卫生服务机构的功能定位，科学核定承担的工作任务。基本公共卫生服务任务根据承担服务的人口数量和服务半径核定；基本医疗服务任务根据前三年医疗服务平均人次数、收入情况，并综合考虑影响医疗服务任务的特殊因素核定。建立以服务质量和服务数量及群众满意度为核心、以岗位责任为基础的绩效综合考核和激励制度，实施绩效工资制。区卫生局组织对基层医疗卫生机构进行绩效考核，考核结果与经费补助挂钩。考核工作要做到公开透明、动态更新、便于操作。区卫生局负责指导基层医疗卫生机构建立按岗定酬、按工作业绩取酬的分配激励机制。基层医疗卫生机构依据公共卫生服务、基本医疗服务和公共卫生管理岗位任务制定分配管理办法，定期组织对职工绩效进行考核，考核结果与职工个人收入挂钩。
    （六）推进人事制度改革。一是创新编制和岗位管理。根据基层医疗机构功能、工作量和现有编制使用情况等因素，科学合理确定人员编制。在制订和完善编制标准的基础上，探索实行编制备案制，建立动态调整机制，在编制规模或备案编制内按照有关规定自主确定岗位。逐步变身份管理为岗位管理，对全部人员实行统一管理制度。二是深化用人机制改革。落实基层医疗机构用人自主权，全面推行聘用制度，坚持竞聘上岗、按岗聘用、合同管理，建立能进能出、能上能下的灵活用人机制；新进人员实行公开招聘，择优聘用。结合实际妥善安置未聘人员。推进医务人员养老等社会保障服务，完善卫生人才职称评定标准，突出临床技能考核。三是完善医院内部收入分配激励机制。提高医务人员经费支出占业务支出的比例，力争5年内做到支出比例占总收入的30%-50%，逐步提高医务人员待遇。加强人员绩效考核，健全以服务质量、数量和患者满意度为核心的内部分配机制，做到多劳多得、优绩优酬、同工同酬，体现医务人员技术服务价值。收入分配向临床一线、关键岗位、业务骨干、作出突出贡献等人员倾斜，适当拉开差距。严禁把医务人员个人收入与医院的药品和检查收入挂钩。

（七）推进基本药物制度改革。在总结前期基本药物工作的基础上，继续在乡镇卫生院和政府举办的社区卫生服务机构，对国家基本药物目录药品和我省增补的非目录药品实行零差率销售。落实国家基本药物医保报销政策，确保基本药物全部纳入医保报销范围，报销比例明显高于非基本药物。规范基本药物招标配送，实行统一招标，统一采购，统一配送，保障基本药物的质量和供应。密切跟踪监测基本药物市场价格和供应变化，根据全省药品集中招标采购情况和价格调整情况，适时调整销售价格，真正做到降低药品费用。

（八）推进人才保障机制改革。制定实施基层卫生人才队伍建设规划，制定优惠政策，选拔优秀的医科院校毕业生，并采取措施吸引省内外医疗卫生人才充实基层医疗卫生人才队伍。对长期在城乡基层工作的卫生技术人员在职称晋升、业务培训、待遇等政策方面给予适当倾斜。完善全科医师任职资格制度，健全农村和城市社区卫生人员在岗培训制度，促进乡村医生执业规范化。依托医学院校或专门培训机构加强对基层卫生人员的培训和继续教育，提高学历层次、业务能力和整体素质。通过建立对口支援、结对帮扶等制度，让市、区级公立医院的中高级专业人才定期到基层机构开展医疗服务。

（九）推进服务模式改革。继续在全区范围内实行“先诊疗、后付费”服务模式。 患者就医时不须交纳任何费用，出院结算时只须向医疗机构支付新农（城）合报销费用以外的住院医疗费用即可。为更多的病人开通生命“绿色通道”，确保病人在第一时间内得到安全有效的治疗，并尽最大努力减轻病人的经济负担，切实维护群众的身体健康，有效缓解群众看病难、看病贵问题。同时，继续推行签约服务模式，签约服务的核心是服务理念和服务模式的转变，基层医务工作者由过去“坐等病人上门”到“主动上门服务”，由过去单纯的提供求医问药到现在的综合健康管理，医务工作者的服务理念正在转变，有效的缓和医患关系。

（十）推进基层卫生信息化改革。进一步加快和优化区域信息化建设，建立以基本公共卫生服务信息系统为核心，将新农合信息系统、医院就诊信息系统、基本药物供应系统进行有机融合，实现居民健康档案管理、基本药物供应使用、基本医疗服务、新农合医疗报销四项功能为一体的“三卡合一”基层医疗卫生信息平台，覆盖到所有乡镇卫生院、社区卫生服务中心、村卫生室，实现区域内网络互联互通，达到居民健康档案信息、诊疗信息、用药信息、辅助检查信息、新农合信息的共享，有效提高基层医疗卫生机构的服务水平，提高工作效率。

（十一）推进中医药服务能力改革。提高基层医疗机构中医药服务能力。针对地方主要疾病，积极利用当地中医药资源，充分发挥中医简便验廉的特点和优势，提高辨证论治水平。加强对基层医疗卫生机构的支持和指导，促进中医药进基层、进农村，为群众防病治病。加强中医服务能力建设，落实对中医投入倾斜政策，提高中医适宜技术就医报销比例，让祖国医学发扬光大。

（十二）推进分级诊疗改革。探索以多种方式建立基层医疗卫生机构与区级医疗卫生机构、城市三级医院长期稳定的分工协作机制。充分发挥区级医疗卫生机构、城市三级医院网络龙头作用，加强对基层医疗卫生机构的技术帮扶指导和人员培训，探索建立区级医院向乡镇卫生院轮换派驻院长和骨干医师制度，通过开展纵向技术合作、人才流动、管理支持等多种形式，提高基层医疗卫生服务体系整体效率，形成优质医疗资源流动的长效机制，使一般常见病、慢性病、康复等患者下沉到基层医疗卫生机构，逐步形成基层首诊、分级医疗、双向转诊的医疗服务模式。加强区级医院对乡镇卫生院和村卫生室医务人员进行专项培训和定期轮训。建立基层医疗卫生机构与区级医院、城市三级医院开展危重病例远程会诊、重大疑难病例转诊等工作。

（十三）推进监督机制改革。一是加强对医疗质量、安全、行为等的监管。开展基层医疗卫生机构医药费用增长情况监测与管理，及时查处为追求经济利益的不合理用药、用材和检查等行为。建立以安全质量为核心的专业化评审体系；依托市级医疗质量控制评价中心，建立健全医疗质量安全控制评价体系。二是建立医保对医疗机构的激励与惩戒并重的约束机制。充分发挥医保机构对医疗服务行为和费用的调控引导和监督制约作用，逐步将医保对医疗机构医疗服务的监管延伸到对医务人员医疗服务行为的监管。采用基本医保药品目录药品使用率及自费药品控制率、药占比、次均费用、住院率、平均住院日等指标考核，加强实时监控，结果与基金支付等挂钩。完善定点医疗机构管理办法，实行分级管理，促进诚信服务。加强对基层医疗卫生机构履行功能定位和发展建设的监管，强化预算、收支、资产、成本等财务管理的监管。加强医疗服务收费和药品价格监督检查。相关部门要加强协作联动，加大对违法违规行为的查处力度。加强行业自律和监督，建立诚信制度和医务人员考核档案。实施公正、透明的群众满意度评价办法，加强社会监督。推进医务信息公开，及时公开年度财务报告以及质量安全、费用和效率等信息。

（十四）推进乡村医生队伍管理改革。积极落实乡村医生各项补偿政策，对实施基本公共卫生服务和基本药物制度的村卫生室，区卫生局、财政局综合考虑基本医疗和公共卫生服务补偿情况，将采取专项补助的方式对在村卫生室执业的乡村医生给予定额补偿，按照服务人口数量或者核定后的乡村医生人数制定补助标准。其中基本公共卫生服务经费按40%左右的比例统筹安排村卫生室承担基本公共卫生服务任务所需经费，并按照绩效考核、以考定补的原则予以核拨，任何部门和单位不得挤占、截留或挪用。对乡村医生提供的基本医疗服务，要按照《山东省人民政府办公厅关于贯彻国办发〔2010〕62号文件建立健全基层医疗卫生机构补偿机制的实施意见》(鲁政办发〔2011〕12号)和《市物价局、卫生局、财政局关于制定村卫生室一般诊疗费收费标准的通知》（临价费发〔2011〕178号）要求，严格执行我市确定的村卫生室一般诊疗费收费标准和新农合支付比例。在综合考虑新农合基金承受能力和不增加群众个人负担的前提下，充分发挥新农合对乡村医生的补偿作用。合理制定乡村医生养老政策，出台乡村卫生一体化管理实施意见，全面、彻底解决乡村卫生一体化管理中的一些问题，提高管理水平，稳定乡村医生队伍。

五、实施步骤
（一）启动阶段（2014年4月-2014年5月）

结合我区实际情况，研究制定基层卫生综合改革实施方案。

（二）实施阶段（2014年6-2016年9月）

1.按照制定的实施方案，深入开展基层卫生综合改革。

2.收集和上报基层卫生综合改革情况数据，配合完成基线调查及相关监测。

3.配合技术指导组专家对我区基层卫生综合改革进行现场指导、跟踪分析和评估，及时将有关情况上报国家卫生计生委和财政部。

4.参加由国家卫生计生委、财政部组织的经验交流或专题研讨活动，接受对工作实施情况的督导检查和阶段性评估。

（三）总结评估阶段（2016年10月-2016年12月）

1.参加国家卫生计生委和财政部召开的总结交流会，宣传综合改革成效。

2.利用多个平台，推广综合改革经验做法，形成带头示范效应。

3.上报综合改革中取得的经验和成效。　　

六、保障措施
　　基层卫生综合改革政策性强，时间紧、任务重，各有关部门必须从大局出发，充分认识这项改革的重要性、紧迫性，周密部署，精心组织，统筹安排，扎实推进。

(一)加强组织领导,搞好部门配合。各镇街道、有关部门和基层医疗卫生机构是基层医疗卫生机构综合改革的具体实施者，各单位主要负责人为第一责任人。区政府成立基层卫生综合改革领导小组，领导小组成员由区直各相关部门分管负责人组成，领导小组下设办公室，办公室设在区卫生局，负责组织协调区编办、财政、人社、发改等部门工作。各有关单位要切实承担起相关的职责，加强协调，密切配合，形成强大的推进合力，把各项目标任务和政策措施落到实处。要高度重视稳定工作,建立健全稳定工作责任制,全程监控,防患于未然。对改革中出现的问题,及时研究处理,不能因改革影响正常医疗工作秩序。要制定工作预案,主动化解各类矛盾,消除不安定因素,确保改革顺利进行。

(二)加强财力保障,提高资金使用效率。要保障改革所需资金，确保各项补助经费及时足额到位。区财政局要切实做好资金调度和经费保障工作，落实财政的专项补助和收支差额兜底作用，加强资金监管，明确办理时限，提高办事效率。要建立健全基层医疗卫生机构财务公开制度，确保资金使用规范安全有效，严禁挤占、截留、挪用。

(三)加强监督检查,实行分类指导。基层卫生综合改革领导小组成员单位要深入基层,加强对改革各环节的检查指导，要建立健全监督检查工作机制,加强对基层医疗卫生机构综合改革情况的监督检查, 确保各项工作规范运行。要创新考核评价方式，逐步建立多方参与、协调高效、公开透明、公平公正的考核评价制度。要结合改革实施进度和遇到的实际困难开展有针对性的指导。区政府将建立包保责任制，落实“一对一”责任包干，对辖区内每个基层医疗卫生机构明确一名副科级以上干部包干负责，确保各项改革任务按照规定的工作程序和时间要求扎实推进。

（四）加强宣传引导,营造良好环境。要高度重视改革的宣传动员工作,进一步加强引导,提高认识,把推进综合改革、建立运行新机制作为宣传的一个重点。要从改革发展稳定的大局出发,采取多种有效形式,广泛宣传改革的重要意义、主要政策和取得的成效。要切实增强广大基层医务人员参与改革的主动性和自觉性,充分发挥他们的主力军作用。要深入挖掘推进综合改革、建立新机制的新亮点、新举措、新成效,积极推广好经验、好做法、好典型,为深化改革营造良好的舆论氛围和社会环境。