【转载】新形势下政府信息公开与村务公开实务问题处理分析

在办理政府信息公开申请工作过程中,我们时常会收到申请人要求公开村级财务收支、补贴补助等有关信息的情况,例如要求公开“XXX村土地承包经营情况统计表、土地流转情况统计表、村级公益事业专项补助资金发放情况”，这就涉及政府信息公开与村务公开制度交叉问题。

一、政府信息公开的概念和范围

政府信息是指行政机关在履行行政管理职能过程中制作或者获取的，以一定形式记录、保存的信息。政府信息公开的主体为行政机关，并且是在履行行政管理过程中制作或获取的。

政府信息公开范围的规定主要见于《中华人民共和国政府信息公开条例》第十三条至第二十二条。

二、村务公开的概念和范围

村务公开涉及的法律法规主要为《村民委员会组织法》和我省的《山东省村务公开条例》《山东省实施<中华人民共和国村民委员会组织法>办法》。

村务公开可以理解为村民委员会把处理本村涉及国家的、集体的和村民群众利益的事务的相关情况，通过一定形式和程序告知全体村民，并由村民参与管理、实施监督的一种民主行为。

根据有关规定，村务公开具体公开事项主要包括：（一）本村的村民自治章程、议事规则、村规民约；（二）依法由村民会议或者授权村民代表会议讨论决定的事项及其实施情况；（三）本村经济、建设发展规划实施和财务收支情况，集体财产的保值、增值以及处置情况；（四）政府拨付和接受社会捐赠的救灾救助、补贴补助等资金、物资的管理使用情况；（五）支农资金使用、农业补贴资金发放、危房改造等惠农政策落实情况；（六）土地征收、征用及其补偿的收入、分配、使用情况，土地承包、租赁、流转等情况；（七）农村最低生活保障、特困人员供养、残疾人保障、困境儿童保障，以及农村留守儿童、妇女和老年人关爱服务，优抚对象优待抚恤等情况；（八）村公益事业和筹资筹劳方案的实施情况；（九）村务民主协商的实施过程和成果采纳、落实、反馈等情况；（十）法律、法规规定的其他事项。

三、政府信息公开与村务公开的界定

（一）“村财镇代管”有关信息的公开主体问题

目前我省农村财务管理的主要模式是“村财镇代管”，即在村集体财务所有权、使用权和决策权不变的前提下，委托乡镇政府进行代理记账、代管资金。甚至有些地区实行村级事务“五代理”制度，即村集体的资金、账务、资产、公章、档案均由乡镇人民政府代管。在现行的农村集体管理模式下，产生了村级财务等相关信息乡镇人民政府是否为信息公开答复主体，以及是否属于《中华人民共和国政府信息公开条例》规定的政府信息问题。在司法实际判例中，申请人以政府信息公开申请要求村务公开的，法院会判定该申请不属于政府信息公开范围，应属于村务公开事项。

例如在最高人民法院裁判文书网公布的（2016）鲁03行终213号判例中，原告胡XX等三人向当地XX街道办事处提出了政府信息公开申请，要求XX街道办事处公开“XX街道办事处代管XXX村财务期间，XXX村委会2011年-2014年度期间其他支出623XXXXX 元的管理、发放、使用情况及管理、发放、使用情况的具体明细及签字支取情况及发放、支取票据；以及支出上述费用的公章使用情况。”被告XX街道办事处认为其属于村务公开范围，不属于其信息公开职责范围，决定不予公开，原告不服，形成诉讼。

一审法院认为：根据村级事务“五代理”制度规定：XXX村集体的资金、账务、资产、公章、档案均由街道办事处代管,其依法对其所辖的XX村行使管理职能，XX街道办事处向其管辖下的村集体组织成员公开申请的信息，属于被告的职责范围。原告所申请公开的信息，符合《中华人民共和国政府信息公开条例》第二条的规定，属于政府信息。判决该街道办事处败诉。

判决后，XX街道办事处不服原审判决，其上诉称：一、原审判决依据“五代理”制度认定被上诉人所申请公开的信息属于政府信息是错误的。从村级事务“五代理”制度可以看出，每个村具体负责管理的人员，均是该村村民代表大会选举并派驻的管理员，其工资也由该村发放，仍然由该村人员管理该村事务，XX街道办事处只是将各村的管理统一在一起办公，加强监督。XX街道办事处在村集体的资金、财务、资产、公章、档案管理事项中是代理人的身份，依据代理关系，上诉人作为代理人无权公布被代理一方的相关信息。二、被上诉人申请公开的信息属于村务档案。根据《村民委员会组织法》第三十四条规定申请公开信息属于村务档案中集体财务账目范围,可以通过村务公开途径获得信息。另外，根据《村民委员会组织》第五条规定：乡、民族乡、镇的人民政府对村民委员会的工作给予指导、支持和帮助，但是不得干预依法属于村民自治范围内的事项。

最终二审法院认为，根据《村民委员会组织法》规定，村民委员会实行村务公开制度，应将《村民委员会组织法》第二十三条、第二十四条规定的由村民会议、村民代表会议讨论决定的事项及其实施情况及时公开，接受村民的监督。乡镇人民政府对村民委员会的工作给予指导、支持和帮助，但不得干预依法属于村民自治范围内的事项。属于村民自治范围内的事项，不属于《中华人民共和国政府信息公开条例》第二条规定的政府信息，应按照《村民委员会组织法》的规定予以处理。XX街道办事处作出该申请信息公开的事项不属于镇政府信息公开职责范围，不予公开的答复符合法律规定。

在其他相关司法判例，如（2019）鲁14行终14号、（2020）鲁15行终86号等案件中，司法机关最终均认定村务公开事项不属于行政机关政府信息公开范围，我国虽然不是判例法国家，但是类似司法判例对我们从事政府信息公开工作具有重要的参考价值。

（二）公开事项如何甄别问题

《中华人民共和国政府信息公开条例》规定乡镇人民政府应当根据本地方的具体情况，主动公开贯彻落实农村土地承包经营权流转、宅基地使用情况审核、土地征收、房屋征收、筹资筹劳、社会救助等方面的政府信息。同时《山东省村务公开条例》规定村民委员会应当公布土地征收、征用及其补偿的收入、分配、使用情况，土地承包、租赁、流转等情况以及农村最低生活保障、特困人员供养、残疾人保障、困境儿童保障、筹资筹劳方案的实施情况。

政府信息公开与村务公开事项看似交叉，实则侧重点并不同。《中华人民共和国政府信息公开条例》要求公开的政府信息是本级政府对上级政策的落实情况，以及本级政府实施的具体措施的相应信息，政府信息依申请公开答复具有应请求的要式、羁束行政行为的性质。而村务公开要求公开的是对上级有关政策在本村集体的实施和开展情况，是农村民主政治的具体体现，带有基层民主自治的性质。

例如土地征收情况的一书四方案为主动公开的政府信息，用地报批前征地调查结果、听证笔录、用地批准后征地补偿登记材料、征地补偿费用支付相关凭证为依申请公开的政府信息。但是村民委员会为配合做好征地工作而进行村委会议记录或者村民委员会、村民小组依照法律规定制定的在本集体经济组织内部的土地补偿费分配方案等相关信息就属于村务公开的范围。

四、涉及村务公开的政府信息公开申请如何答复

由于实际工作中申请人、文档处理工作人员对村务公开和政府信息公开还很难准确区分，因此政府信息公开工作部门在收到有关材料后应当对材料进行形式审查，主要审查其是政府信息公开申请书还是村务公开（监督）申请书，如为村务公开（监督）申请材料应第一时间转交给有关部门单位或相应科室按照村务公开有关规定办理。

关于村务公开救济的有关规定主要为《村民委员会组织法》第三十一条“村民委员会不及时公布应当公布的事项或者公布的事项不真实的，村民有权向乡、民族乡、镇的人民政府或者县级人民政府及其有关主管部门反映，有关人民政府或者主管部门应当负责调查核实，责令依法公布；经查证确有违法行为的，有关人员应当依法承担责任”。根据上述规定可以看出村务公开处理的基本模式是“村委未公开（公开不真实）—村民反映—部门调查—责令公布（若违法承担责任）”，而政府信息公开申请的基本模式是“申请人产生信息公开需求—提出申请—机关调查核实—予以公开（其他方式答复）”，两种模式适用两种不同的程序和法律法规，不可混同处理。

如果申请人提交的是政府信息公开申请书，但申请内容完全为村务公开事项或以政府信息公开的名义要求履行村务公开监督职责的，应当按照政府信息公开申请程序进行办理，告知申请人其所申请的内容属于村务公开事项，不属于政府信息。如果申请事项既包含政府信息公开申请又包含村务公开申请的应当逐一分别答复。政府信息公开部门切不可因为申请人的信息公开申请书内容实质属于村务公开事项便不再予以处理答复，根据《最高人民法院关于审理政府信息公开行政案件若干问题的规定》第十条“被告对原告要求公开或者更正政府信息的申请无正当理由逾期不予答复的，人民法院应当判决被告在一定期限内答复”之规定，行政机关不予答复的，司法机关依然会认定行政违法。在（2019）鲁14行终14号案件中，司法机关虽认定申请人提交的政府信息公开申请书申请内容为村务公开事项，但是对行政机关未在法定期限内作出答复的事实，予以认定违反法律法规。

实际工作中我们还需要注意两点，一是部分申请人会将申请书以群众信函的方式直接邮寄给政府主要（分管）负责人或办公室（厅）负责人，领导作出的签批意见可能并不准确，这就需要我们政府信息公开工作人员具有极强的业务素质，能够对政府信息公开和村务公开加以区别，向领导作出准确的解释，才能保证工作不被动。二是往往在村委换届等特殊时间段，针对特定村集体出现政府信息公开申请、村务公开监督、信访、纪检举报等一系列问题，这时作为政府信息公开工作部门要及时向领导汇报，加强各部门之间的沟通对接，多措并举做好相关工作，政府信息公开答复既要体现业务素质，也要服从工作大局。

五、在推进基层政务公开标准化规范化工作的新形势下，政府信息公开、政务公开以及村务公开的衔接关系

（一）做好政府信息公开工作有助于推动村务公开救济制度更好落实

政府信息公开与村务公开的关系很多行政机关工作人员、律师还没有彻底区分清楚，普通群众更是难以了解，因此广大群众在村集体中有关权利受到侵犯或者村务公开不及时、不准确时，往往首先想到的就是申请政府信息公开，甚至很多专业律师也是建议群众走信息公开的途径。然而这就会造成《村民委员会组织法》第三十一条有关村务公开救济制度被搁置的局面，而通过信息公开要求村务公开最终也是一条死胡同，无法真正为群众解决村务公开需求。因此我们在工作中必须严格界定村务公开申请与政府信息公开申请的工作范围，申请人提交信息公开申请要求村务公开的，我们就必须明确告知其属于村务公开事项，应当走村务公开救济程序，只有这样才能真正将村务公开这项制度运用起来，群众的村务公开需求才能真正得到满足。

（二）政务公开对村务公开具有重要的推进作用和借鉴意义

政府信息依申请公开工作虽然与村务公开工作不能完全融合，但是政务公开一定程度上可以与村务公开相互衔接，在《国务院办公厅关于全面推进基层政务公开标准化规范化工作的指导意见》（国办发〔2019〕54号）文件中明确提出推动基层政务公开标准化规范化向农村和社区延伸，完善基层政务公开与村（居）务公开协同发展机制。这就为我们推进基层政务公开与村务公开工作提供了很好的解决思路，例如政务公开中的决策、执行、管理、服务、结果公开以及政策解读、回应关切等有关制度也可以在村务公开工作中进行吸收和借鉴，同时基层政府也可以利用村务公开平台进行有关政策、措施的宣传，打通政务公开工作的最后一公里。并且政务公开工作开展的更加深入也有助于倒逼村务事项的公开力度，减少侵犯基层群众利益情况的发生。

政府信息公开、政务公开、村务公开制度的设立，最终目的是为满足群众生产生活需求，推动经济社会发展，工作中我们要真正理解制度设计内涵，努力发挥各项制度优势，才能更好实现制度设计目的。（转载于临沂市人民政府网站）