按现行行政诉讼法的规定，行政主体等同于行政诉讼被告。行政 主体有以下两类：行政机关和法律、法规、规章授权的组织。实践 中，开发区管理机构及其职能部门以自己的名义行使职权的情况屡见 不鲜，但是开发区管理机构及其职能部门并非宪法和各级人民政府组 织法规定的行政机构序列，其能否作为行政诉讼的被告成为一个问题。要弄清楚这个问题，首先要分析一下经济开发区管理机构的法律 地位。

《地方各级人民代表大会和地方各级人民政府组织法》没有关于 经济开发区管理机构的规定，说明其不是一级人民政府。有人认为经 济开发区管理机构是派出机构，但派出机构行使的是单一授权，一般 不以自己名义行使职权；而经济开发区管理机构大部分都以自己的名 义对外行使职权，并且职权的内容也十分广泛。还有人认为经济开发 区管理机构是法律法规授权的组织或委托的组织。但现实中，很多级 别较低的开发区管委会都欠缺法律法规授权这一重要条件。同时经济 开发区管理机构也不符合受委托组织以委托的行政机关的名义行使职 权的特点。

因此，单纯将经济开发区管理机构划归为一类行政主体过于笼 统，不同经济开发区管理机构的设立主体、发展规模、管理内容都不 尽相同，但是否具备行政诉讼被告资格，应当根据其设立的权力来源 和管理范围分别予以定位。

根据《行诉解释》第二十一条规定，当事人对由国务院、省级人 民政府批准设立的开发区管理机构作出的行政行为不服提起诉讼的， 以该开发区管理机构为被告；对由国务院、省级人民政府批准设立的 开发区管理机构所属职能部门作出的行政行为不服提起诉讼的，以其 职能部门为被告；对其他开发区管理机构所属职能部门作出的行政行 为不服提起诉讼的，以开发区管理机构为被告；开发区管理机构没有 行政主体资格的，以设立该机构的地方人民政府为被告。因此经济开 发区管理机构的主体资格可以进行下列区分：

（1）国家级开发区管委会有被告主体资格。国家级经济技术开发 区属于派出机构，它一般有明确的行政管理权限和范围，有独立的经 费，有独立的行政编制，能够独立地承担行政法律责任，并且以自己的名义作出行政行为，不依托所属的城市，在法律、法规授权范围 内，具有被告主体资格。

《国家高新技术产业开发区管理暂行办法》属于部门规章，其第 二条规定：“本办法所称国家高新技术产业开发区，是指经国务院批 准的高新技术产业开发区……”其第八条规定，开发区管委会作为开 发区日常管理机构，可以行使省、自治区、直辖市、计划单列市人民 政府所授予的省市级规划、土地、工商、税务、财政、劳动人事、项 目审批、外事审批等经济管理权限和行政管理权限，对开发区实行统 一管理。因此，国家级高新技术开发区由国务院批准设立，属于规章 授权的组织，当事人对开发区管理机构作出的行政行为不服提起诉讼 的，以该开发区管理机构为被告，因此具有被告主体资格。

（2）省级人民政府批准设立的开发区管理机构有被告主体资格。如果是省级人民政府批准设立的开发区，则其管理机构具备行政主体 资格，可以独立承担法律责任，实行“谁行为、谁被告”的确定原 则，由作出行政行为的开发区管理机构作为被告应诉。

（3）省级以下开发区管委会的被告主体资格要以具体情况判断。省级以下的开发区管理机构并非全部具有被告主体资格，要以是否具 有行政主体资格为原则来确定能否作为行政诉讼的被告。即如果省级 以下的开发区管理机构具有行政主体资格，则公民、法人或者其他组 织对该开发区管理机构或者所属职能部门作出的行政行为不服，都应 当以开发区管理机构为被告；否则，应依据“谁主体、谁被告”的原 则，以设立该机构的地方人民政府为被告。比如，在各市、县、区、 乡镇上还存在不少的级别较低的开发区，虽称是受一级人民政府的授 权，但这种授权均缺乏法律依据，应当视为委托组织。如县级开发 区，因其是由县政府发布的条例设立，等同于委托，因此其不具有被告主体资格，根据《行诉解释》第二十一条规定，应当以设立该机构 的地方人民政府为被告。

（4）关于开发区管委会的职能部门。对由国务院、省级人民政府 批准设立的开发区管理机构所属职能部门作出的行政行为不服提起诉 讼的，以其职能部门为被告；省级以下地方人民政府批准设立的开发 区管理机构所属职能部门只是其内设机构，不能独立承担法律责任， 没有行政主体资格，不能在行政诉讼中作为被告，当事人对其作出的 行政行为不服提起诉讼的，以开发区管理机构为被告，开发区管理机 构没有行政主体资格的，以设立该机构的地方人民政府为被告。

转自：公众号 信息公开